李炜光：从根本上解决农民负担过重的问题

　　

　　农民负担，是农民以价值形式或实物形式向政府和社会提供的一种无偿性的支出。

　　

　　减轻农民负担，是党中央、国务院十分重视的一项农村工作。1995年8月召开了全国农民负担监督管理工作会议，1997年3月作出关于切实做好减轻农民负担工作的决定，最近的一次相关会议是于1999年9月国务院召开的减轻农民负担电话会议，采取了一系列减轻农民负担的措施，有些措施已经取得显著的成效。但也应清醒地看到，农民负担过重的问题还远没有从根本上解决。特别是近两年来较为严重的“反弹”现象，必经引起我们的高度重视。

　　

　　一、 农民负担“反弹”及其社会影响

　　

　　国家统计局的有关数字表明，1988－1992年农民负担（不包括额外负担和隐性负担）以超出农民人均纯收入的速度持续增长。此间，全国农民人均纯收入年平均增长9.5％，而同期农民负担（税收、提留、统筹）以 16.7％的年均速度增长。1993年由于政府清理，取消了国家机关涉及农民负担的37个收费项目，农民负担出现回落。但是，1994年以来农民负担重新抬头，据全国6.7万农户抽样调查，当年前三个季度农民人均货币性负担23.03元，比上年同期增长52.4%，比同期农民人均现金收入的增长速度快18.8个百分点。由于各方面的努力，1996年前两个季度农民负担的增速曾一度减缓。但第三季度又有所反弹。第三季度农民人均负担额为21.60元，增幅达31％，高于1995年同期增长幅度，也高于第二季度的增长幅度。

　　

　　以上数字，尚不包括“三乱”及价格剪刀差等因素在内。早在1991年，国务院就发布了《农民承担费用和劳务管理条例》（即国务院92号令），规定农民年度承担的费用总量必须控制在上年人均纯收入的5％以内。但从该条例发布之日起直至今日。这一目标也没有真正实现过。很多地方农民负担达到20％、30％，甚至更高。1994年辽宁省对60个县进行调查。结果有28个县农民负担超标，江苏省64个县（市），超标的更达到40个。

　　

　　农民负担过重引发出一系列社会问题：

　　

　　首先，它使农民生活水平下降。90年代以来，我国农民收入的增长变得越来越艰难。其中1989－1991年，年均增长只有0.7％左右，远低于80年代前期15％的水平。1993年，农民人均纯收入比上年实际增长3.2％，增速比上年回落2.7个百分点。与城市居民生活费收入实际10％相比，相差6.8个百分点。城乡居民收入差距进一步拉大，其比例由上年的2.33:1扩大到2.55:1，超过1978年2.37:1的水平。

　　

　　世纪之末，我国部分农村地区的贫困状况仍在发展。1999年农历七月十六日早晨，湖北浠水松山乡的农妇胡杏连服农药自杀身亡，起因于贫困。她的丈夫和两个孩子在一份材料中写道，他们一家“生活及（极）度贫困，负债沉重，虽然夫妇俩日不睡夜不眠地辛勤劳动，（希望）摆脱贫困，确（却）事与愿违，负担年复一年加重，前途无光。九九年七月夫妻俩都生病，无钱治病，如雪上加霜，欠人家私债7000多元，贷款300多元，欠大队合同款200多元，共7500多元的债务……”

　　

　　“一切都是因为家里穷，没钱治病。”

　　

　　在松山乡，因同样的原因走上绝路的农民并不只是胡杏连一个。11月11日晚上，一位姓姜的农民写了一份简单的材料：

　　

　　“汪友莲，女，死时39岁，九五年腊月十八日。死因：因家庭贫困，上交过大，负担过重，等一切锁好了，尔后服用‘甲安（胺）磷’中毒而死。”

　　

　　当地1053户、4171名农民因负担沉重，生活贫困而联名状告乡政府，从1999年1月2日实至今已近一年，主持审理这起案子的黄冈中院甚至连“开庭”的承诺都没有兑现。然而事实是无情的。这4171名告状农民的委托代理人通过一段时间的详细调查，被现状震惊了。尽管没有人能说出在确切的数字，但仅在松山乡姜堰村，近10年来非正常死亡的23人中，大部分都与贫困有关。

　　

　　其次，农民负担过重影响了农民的再生产。农民收入水平下降，实际上是一种相对贫困化。它不仅影响了农民的生活，而且影响了再生产。1993年农民家庭人均用于生产经营的投入额，扣除价格因素，仅比上年增长1.1％，比1992年5.4％的增速下降了4.3个百分点。

　　

　　吃苦受累地种田，一年下来却入不敷出，甚至出现负增长，这大大冷了农民的心。他们对土地的感情变得淡漠了。一部分农民离开了世世代代养育他们的土，弃粮抛荒现象已开始出现，并成为一些地方粮食减产的重要因素之一。

　　

　　前述湖北浠水“民告官”的案件就反映了这个问题。当地67岁的退伍军人姜奎生说：“单干时（农民对联产承包责任制的俗称），农民都争着要土地，现在多一分地多一分负担，农民交不起，想方设法不要地。”

　　

　　当地路边有大片大片的水田荒芜着，农民指着那些杂草，十分痛心地说：“土地就是农民的命根子，如果不是没有办法，谁能不去种地，谁能不想要地？”

　　

　　在姜堰村，为了不要耕地，一位89岁的老太太喝农药自杀了。那是去年8月份，姜堰村再次按人头分地（强行承包土地），高坤兰老太太跟村干部讲：“现在我不要田，如果分田给我，我就是死。”过了几天，果然按人头将田分给了她。老人嘱咐完他的曾孙女“你要听话，不要哭”后，将被褥铺到地上（怕弄脏了床），喝下了农药。（见1999年12月3日《南方周末》）。

　　

　　此外，农民负担过重也导致农村党群、干群关系紧张，社会矛盾加剧。

　　

　　1993以来，吉林、湖北、湖南、四川、安徽、江苏、河北、河南等众多省份，在征缴税费过程中相继出现了恶性死人事件，为解放以来所少见。

　　

　　1999年10月中日早上7点，重庆市梁平县新盛镇民安村农民罗昌荣，被由村党支部书记周德文和镇地税所、国土所和城建所8名干部组成的“收帐队”以拒交税费为名活活打死，而后“扬长而去”。新盛镇的干部们向农民收取税费采取如此极端的手段，竟敢置法律于不顾，那么，罗冒荣到底欠了多少钱呢？请看有关报道：

　　

　　村党支部书记周德文和记者一起为罗家的“阎王帐”做了一次认真的统计，去今两年的农业税共欠100余元，镇统筹、乡提留共欠100余元，加上其它的债务只有300余元。

　　

　　罗家那头唯一的猪的价值远远不止300元，干部们对卖猪抵帐后多出来的钱没有作出任何交待，哪怕是罗昌荣在医院里等着钱救命的时候。在他们眼里，罗昌荣的命或许还不值这一头猪？

　　

　　干部们在村民的注视下，叫来一辆车，却并不是用来送奄奄一息的罗昌荣去医院。他们把猪赶上车，一伙人带着他们的“战利品”直奔镇上的屠宰场，叫他过秤结帐。

　　

　　接着镇里和村里的干部共10多个人下了馆子，在罗昌荣伤得水米不进，不断吐血的时候，打他的人却在“庆功”。他们喝掉了不少酒。

　　

　　周德文说这笔“聚餐费”也来自村里，而村里的钱的唯一来源是农民们交上来的“村提留”。群众说：“干部们一顿饭，‘吃’掉了罗昌荣的半条命，而且这群打人者当天‘出工’每位有15元的补助，算下来那不是另外半条命也给他们吃掉了？”

　　

　　二、 农民负担加重的原因

　　

　　由于时代变迁，造成农民负担加重的因素也日趋复杂。目前除税负外，还有“三乱”，中期投入不足、“剪刀差”及农村基层组织痪散等因素。

　　

　　（1）现行农业税费制度不尽合理，“三乱”问题严重。现行农业税收存在一些问题，主要表现在：① 农业税和农业特产税性质含溻不清且税负有失公平。从理论上说农业税属于收益税，但实际上已变成产品税。农业特产税原是农业税的一个组成部分，而事实上已成为一个独立的税种。农业特产品的盈利率一般不超过20％，但税率在8％－31％之间。税负较重。② 征收办法繁杂且存在重复课征现象。农业税在征收过程中以实物计税，以货币计征，税中有税。很多地方实际上不是以户为单位结交，而是从上到下分配任务。农业特产税税源广、单价变动大，税率类别多、税额计算有困难，农村基层因此出现一些违背政策的滥征现象。同一产品，既征农业税，又征农林特产税；同一产品在不同生产环节，都要交农业特产税，等等，重复征课严重。

　　

　　尽管如此，税负在农民整个负担中所占的比重还算比较小。目前比较严重的问题多集中在“费”的部分，即乡统筹村提留的征收。农民说，现在交费有“七多”，即：向农民要钱的文件多；项目多，少则几十项，多则几十项；人员多，书记、乡长、村组干部、民兵、公安一齐上。“十几项大盖帽围着一顶破草帽”；层次多（县直部门及乡、村组都可以收钱）；时间多（登门收费月月不断，年年不清）；金额多（多的达到人均超百元，占上年纯收入比例达25％，甚至30％）；最后带来的是农民的意见多。这种情况，加上农村基层财务制度不健全，缺乏必要的监督机制，资金管理不严格，使用混乱等因素，农民负担加重也就成为必然了。

　　农村中最为扰民的“三乱”，乡村两级行政部门巧门名目，乱收费、乱罚款、乱摊派。需要由有关部门审批的收费项目，不经报批就擅自收费。在许多地区，农民除出义务工修筑提坝、道路、水利等外，还在办工地证、房产证、结婚证、外出务工证甚至身份证时还要加收盖章费。电费更是层层加码。如江西余干县每千瓦时电费达2元，一些农民用不起电，只好不开灯，孩子在煤油灯下学习。 有的乡强征保险费，每人200元，要求每户至少保一人，不保不行，有的乡镇兽医站不论农户有无畜禽，一律收取10－20元的防疫费；有的农技站为推销农药拿回扣，将来年的农药挪到今年摊派给农户，等等。这来自四面八方象网一样的滥收滥证，农民哪里招架得住呢？

　　

　　前述发生在湖北省浠水县的事件也是农村“三乱”的一个典型案例。

　　

　　1998年8月正是丰收的季节，然而农民的脸上却看不到半点丰收的喜悦。一位60多岁的农民说：“我们种田脱不了头（方言，不够，交不了差，脱不了身的意思），连谷蔸拔起来交了都不够！”

　　

　　据了解，1997、1998年度松山乡收取的不合理税费多达24项，严重违反了国务院《农民负担费用和劳务管理条例》，也远远超出了中发［1996］13号文件中“农民负担不得超出人均纯收入的5％”的规定。

　　

　　37岁的陈金耀因为“有文化，明白事理，善写状诉”在松山乡小有名气。今年5月，几个农民在他面前下了跪，于是他便成为11村4171名农民的总代表。他告诉记者，姜堰村的农民除了按国家政策规定依法缴纳了各种款项外，还要承担的不合理负担有 20多项，其他的村子也大致如此：

　　

　　教育附加费：16.53元/亩

　　水面增值0.56元/亩

　　村建校60元/人

　　科技小报3.84元/户

　　浠水河东干渠道集资38元/人

　　预防冷链费按人头收取

　　牛包诊5.70元/人

　　普法费4.00元/户

　　以资代劳30元/人

　　其他2元/人

　　农业特产税按人头收取

　　牲畜防疫费31.60元/户

　　猪包诊9.50元/人

　　……

　　

　　被这些沉重负担压弯了腰后，陈金耀他们开始查阅有关规定。一查吓一跳——这些费用大都是在《湖北省农民负担监督卡》外收取的，不少是中央和省政府明令取消的：教育附加费是重复性收费，乡统筹早已收走；松山乡没有什么土特产，特产税却仍按每户人头收取；预防冷链费不管是刚刚出生的婴儿，还是年逾古稀的老人，一律照收不误，乡政府在收费时根本不考虑其合理性；猪包诊和牛包诊都按人头收取，农民们莫名其妙地当了一回“牲畜”。农民交不起这些“卡外税费”，乡、村干部就把这些款项转为农民向信用社的贷款，有的利息高达2分8厘（100元年息28元）。利滚利，农民们的负担一天比一天重。

　　

　　桂家坳村农民余桂华曾算了笔帐，一亩耕地，早稻产700斤，当年早稻价格为每百斤45元；晚稻产800斤，每百斤的收购价为52元，这样每亩耕地的毛收入700元左右，除去种子、化肥、农药等，每亩平均收入不到500元，而按每亩平均交的各种税率在松山乡的许多村都高达500－600元。

　　

　　姜堰村3组28户农民，竟然有21户种田亏本，有一户去年亏本1400多元。

　　

　　告状的农民们反映，除了乡、村乱收费外，一些职能部门在农民办理各种证照时，也违规“捞一把”。姜堰村9组农民姜德安拿着《湖北省村镇建设许可证》说，他家去年改建房子，到土管所办理证件时，工本费收了100元，耕地占用税300元，管理费500元，环保所也收了300元的配套费。而湖北省早有规定，农民利用旧宅基地改建房屋不需要收取耕地占用税及改建管理费、配套费，(点击此处阅读下一页)

进入 李炜光 的专栏     进入专题： 李炜光