胡锦光：如何推进我国合宪性审查工作？

　　

　　 引言

　　 党的十九大报告明确要求，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。合宪性审查就是依据宪法对宪法以下的法律文件是否符合宪法进行的审查。

　　 近代以来，特别是现代国家普遍制定了宪法，而作为一个普遍的规律，举凡制定宪法的国家通常都依据本国的国情，建立了相应的监督宪法实施的制度（合宪性审查）。这一制度被俗称为宪法的“牙齿”。

　　 制宪的目的在于行宪，生活在不同国家的人们自近代以来不约而同地选择了宪法，是将宪法作为一种生活方式，愿意在宪法治理下生活。宪法之所以需要“牙齿”，其目的在于一旦出现违宪行为时，能够及时纠正，以保证宪法的全面、有效实施。宪法若是缺乏一副坚硬的“牙齿”，制宪的目的就无法实现。

　　 习近平总书记在2012年12月4日首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出，我们可以清楚地看到，宪法与国家前途、人民命运息息相关。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。

　　 反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折。这些从长期实践中得出的宝贵启示，必须倍加珍惜。我们要更加自觉地恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命。

　　 习近平总书记还指出，保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。

　　 十八届四中全会决定指出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。

　　 习近平总书记在2014年10月20日，在关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中指出，依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。

　　 因此，要求形成以宪法为核心的统一的社会主义法律体系；健全宪法实施和监督制度；完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制；加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。

　　 我国宪法依特定之国情建立了具有中国特色、与西方一些国家不同的合宪性审查制度。2000年由全国人大制定之立法法在宪法规定的基础上，将这一制度作了进一步具体化的规定。但是，自1982年现行宪法颁行以来，甚至于2000年立法法通过以来，这一制度并未达到预期的状态。

　　 迄今为止，作为我国违宪审查机关的全国人大和全国人大常委会未公开受理并审查过一起违宪案件。

　　 实际上，2000年以来，一些公民依据立法法第99条第2款之规定，向全国人大常委会提出了针对某些行政法规和地方性法规之合宪性审查请求。

　　 可知的请求有：

　　 （1）2003年在孙志刚事件发生后，于北京大学法学院博士毕业的、任教于华中科技大学法学院的俞江、中国政法大学法学院的腾彪和北京邮电大学文法学院的许志永三人以公民的名义，向全国人大常委会法制工作委员会提出“关于审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书”；北京大学法学院贺卫方、北京天则经济研究所盛洪、北京大学法学院沈岿、北京天则经济研究所萧翰和国家行政学院法学部何海波5人也以公民的名义向全国人大常委会提出，建议全国人大常委会根据宪法第71条的规定，启动特别调查程序，组织特别调查委员会，对孙志刚案以及收容遣送制度实施状况进行调查。

　　 （2）2007年，茅于轼、贺卫方等69名教授以公民的名义联名发起向全国人大常委会以及国务院法制部门提出《关于启动违宪审查程序、废除劳动教养制度的公民建议书》。全国人大常委会对此两次提请都没有明确表示是否受理、是否进行了审查，也没有给予答复。

　　 据知，设立于全国人大常委会之内的“法规备案审查工作室”并不是处于无为的状态，而也在积极地对交来备案的法规、规章进行审查工作，只是其受理请求过程、审查过程、处理结果等处于“鸭子划水式”的非公开状态。

　　 全国人大常委会法制工作委员会副主任许安标在2017年两会期间答记者问时回答说，2016年我们研究制定出台了备案审查工作规程，对整个备案审查工作都做了比较详细的具体的规定，比如公民提出了审查建议，我们应该怎么处理，我们现在建立了一个函告的机制，有人说你制定的法规违法了，那么你对此有何见解，你要作出一个回复、说明、解释。近年来，备案审查工作的力度不断加大，去年一年取得了新的进展。

　　 进展主要是四个方面：

　　 第一，积极开展法规司法解释的备案审查，不断加大监督纠正力度。2016年对“一府两院”报送的30多件行政法规、司法解释逐件进行了审查研究，司法解释有的一件就是一百条、几百条，工作量是很大的，还有重点地对地方性法规开展主动审查。

　　 还有一种是被动审查，也就是对公民提出的认为违宪违法的审查建议进行处理，过去一年总共研究处理了92件，发现了与法律不一致的问题进行了监督纠正。

　　 我也注意到有一些媒体关心，说你们有没有公开撤销的案例？应该说目前还没有。但是我们从2004年备案审查专门机构成立以来，通过沟通协商、督促制宪机关纠正的法规、司法解释累计有上百件，所以这个制度是发挥了实实在在功效的。

　　 我国现行的合宪性审查工作没有实际获得运行，其主要原因在何处，是否需要改变？换言之，是否应当废除我国现行的制度，转而模仿美国式的司法解释制、德国式的宪法法院制、法国式的宪法委员会制？

　　 笔者认为，我国现行的人民代表大会制度决定了我国只能实行现行的合宪性制度，而不可能实行其他的体制。

　　 依据宪法规定，人民代表大会制度是我国的基本政治制度，是我国的政体，其组织原则是民主集中制。按照民主集中制原则，在国家机关之间的关系上，在同级国家机关之上设定一个由人民选举产生的代表组成的国家权力机关，国家权力机关产生其他国家机关、监督其他国家机关，其他国家机关向国家权力机关负责并报告工作；在所有国家机关之上设定一个最高国家权力机关，代表全国人民行使国家的最高权力，由其制定和修改宪法、制定和修改法律，所有的国家机关均在其之下，均受其监督。

　　 美国式的司法审查制是由法院依据宪法对立法机关制定的法律合宪性进行审查，德国式和法国式的宪法法院制、宪法委员会制是在立法机关、行政机关、司法机关之外另行设立宪法法院、宪法委员会，由其审查立法机关制定的法律的合宪性。

　　 因此，无论采用美国式，还是德国式、法国式，均与我国所实行的人民代表大会制度相违背。在人民代表大会制度之下，只能由作为最高国家权力机关的全国人大和全国人大常委会行使宪法监督权，而不可能由在其之下的国家机关审查最高国家权力机关制定的法律的合宪性，也不可能另设与其平行甚至在其之上的机构去审查最高国家权力机关的法律。

　　 正因为我国现行的合宪性审查工作没有获得实际运行，在实践中没有实效性，没有发挥出这一制度在国家生活和社会生活中的特殊功能，十八届四中全会决定才明确要求，这一制度在法治国家建设的大背景下，必须在坚持原有的合宪性审查制度的基础上，进一步“健全”、“完善”和“加强”。

　　 笔者认为，我国现行的合宪性审查制度应当在以下方面进一步完善：

　　

　　 强化合法性审查作为合宪性审查过滤机制的功能

　　 立法机关依据宪法制定法律，因此，我国绝大多数法律的第1条明确规定：“本法依据宪法而制定”。“本法依据宪法而制定”，其基本涵义包括：

　　 （1）依据宪法的立法授权；

　　 （2）依据宪法规定的立法程序；

　　 （3）依据宪法的原则、精神和理念；

　　 （4）依据宪法的规范内涵。

　　 在立法机关依据宪法制定法律以后，宪法的原则、精神、理念及规范内涵已经被法律具体化，而隐含在法律规定之中。法律的适用即意味着宪法的适用，法律权利获得救济即意味着宪法权利获得了救济；某个行为违反了法律，即意味着违反了宪法。

　　 依据公权力的公定力原理，立法机关在制定法律以后，虽然该法律存在合宪与违宪两种可能性，但为了公共利益的实现和法律的权威性，在违宪审查机关作出撤销该法律决定之前，该法律被推定为合宪。那么，既然该法律是合宪的，当然具有法律效力，所有的社会成员均必须遵从。因此，在需要依据法规范对某项行为作出判断时，“法律适用优先”、“穷尽法律适用”，即对某项行为先进行合法性审查成为合宪性审查的一项重要的过滤机制。

　　 换言之，在有法律规定的情况下，必须优先适用法律进行审查判断，而没有必要适用宪法进行审查判断。在穷尽法律适用之后，仍然无法作出判断的情况下，才有必要适用宪法，作出宪法上的判断。

　　 在需要对某个行为作出法规范上的判断时，采用法律适用优先原则。即如果存在法律规范时先适用法律规范进行判断，在没有法律规范或者适用法律规范仍然不能作出判断时，才适用宪法规范。

　　 从当事人权利救济的角度看，必须先穷尽法律救济，然后才能寻求宪法救济。对于社会生活中所出现的某个特定问题，在法规范上处理这一问题的逻辑思维是，首先将其作为一个法律问题对待并予以解决，只能是在作为法律问题、在法律范畴之内无法得以解决时，才将其作为一个宪法问题、在宪法范畴之内进行解决。

　　 所谓作为法律问题无法得以解决，或者在法律范畴之内无法得以解决，是指或者是存在宪法规范但缺乏将宪法规范具体化的法律规范，或者是存在将宪法规范具体化的法律规范但该法律规范是否与宪法规范相抵触存在疑义，如果直接适用存在疑义的法律规范去解决法律问题，该法律问题的处理结果必然同样存在疑义，在这两种情况下，如果不适用宪法规范就无法作出法规范上的判断。

　　

　　 设立宪法委员会

　　 依据宪法规定，全国人大和全国人大常委会是我国进行合宪性审查的机关，但全国人大和全国人大常委会作为一个人数相对较多的议事机关，要对规范性法律文件的合宪性进行实质审查是不太可能的。因此，现行宪法规定，全国人大设专门委员会协助全国人大和全国人大常委会工作，包括进行合宪性审查工作。但全国人大的各专门委员会分工不同、职能分散，要依照统一宪法标准进行合宪性审查也存在一定的困难。

　　 目前实际上是由作为全国人大常委会工作机构的法制工作委员会负责合宪性审查工作。按照现行的立法工作程序，全国人大常委会法工委所要承担的立法调研、立法起草等工作任务是非常繁重的，同时还要承担备案工作。在这些工作任务之外，由其进行具体的合宪性审查工作，的确难堪重负。特别是，全国人大常委会法工委的性质是全国人大常委会的工作机构，由其进行合宪性审查，与其性质不十分相符。

设立宪法委员会，其性质为全国人大的专门委员会，其地位是全国人大和全国人大常委会的协助机构，(点击此处阅读下一页)

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